Upphandlingsregler för inköpare: så ställer du krav och utvärderar anbud

Börja i behovet, marknaden och regelramen

Innan inköparen skriver ens en kravrad bör hen kunna svara på vad verksamheten faktiskt behöver och hur marknaden ser ut. Upphandlingsmyndigheten lyfter fram behovsanalys och marknadsanalys som stöd vid kravställning och beskriver att den upphandlande organisationen har stor frihet att själv formulera kraven, men att utformningen måste utgå från vad som ska upphandlas och syftet med affären. Processen beskrivs ofta i tre faser – förberedelse, upphandling och realisering – där behovet definieras, marknaden analyseras och strategin formas i förberedelsefasen.

Regelramen är lag (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU. Den gäller upphandling som genomförs av en upphandlande myndighet, och med upphandling avses de åtgärder som vidtas för att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt. Lagen bygger på EU-direktiv och syftar till att upphandlingsprocessen ska ske på ett rättvist och transparent sätt, så att leverantörer kan konkurrera om offentliga kontrakt under lika villkor.

För inköparen är kapitelindelningen en praktisk karta: 9 kap. gäller tekniska krav, 16 kap. utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt, 17 kap. fullgörande av kontrakt och 12 kap. kommunikation, information till leverantörer och dokumentation. Konkurrensverket anger objektivitet och öppenhet som grundprinciper i offentlig upphandling och framhåller att upphandlande myndigheter inte får vara lojala mot det egna landets leverantörer. Upphandlingsfasen präglas också av likabehandling och transparens. Det får direkta följder för krav- och utvärderingsarbetet: krav och kriterier ska vara formulerade så att de kan tillämpas på samma sätt för alla anbud.

Viktiga regler från LOU – översikt

Kravspecifikation: detaljkrav, funktionskrav eller standarder

Avsnittet i upphandlingsdokumenten där du ställer krav på upphandlingsföremålet – varan, tjänsten eller byggentreprenaden – kallas ofta kravspecifikation eller teknisk specifikation. Upphandlingsmyndigheten beskriver tre sätt att formulera kraven: detaljkrav, funktionskrav och standarder.

Detaljkrav innebär att du anger detaljerade krav på varans egenskaper eller på hur tjänsten ska utföras. Det ger leverantören liten tolkningsmån, men kräver att den upphandlande organisationen har djup kunskap om det som ska köpas för att nå ett lyckat slutresultat. Funktionskrav beskriver i stället vad som ska uppnås, inte hur, och ger leverantören större utrymme att använda sin yrkeskunskap och kreativitet. Även vid funktionskrav bör du precisera vilket resultat som ska uppnås; sådana krav kopplas ofta till mål och mäts som önskade effekter och resultat.

Standarder kan förenkla och effektivisera, eftersom de gör det enhetligt och tydligt både för den upphandlande organisationen och för leverantören vad en vara eller tjänst innehåller. Om du använder en standard måste kravet enligt Upphandlingsmyndigheten följas av orden ”eller likvärdigt”, och det bör framgå av upphandlingsdokumenten att bevis som styrker likvärdighet ska bifogas anbudet. Enligt ett ställningstagande från Konkurrensverket i juli 2024 är det inte tillåtet att hänvisa till standarder som inte finns att tillgå kostnadsfritt för leverantören. Ställningstagandet är i sig inte rättsligt bindande, men det är en tydlig signal om myndighetens syn.

Skillnader mellan detaljkrav, funktionskrav och standarder

Fördelar och nackdelar med olika typer av krav

Obligatoriska krav eller tilldelningskriterier – välj rätt funktion

När kraven är formulerade återstår en viktig sortering: ska kravet vara ett obligatoriskt krav (ett så kallat ska-krav) eller ett tilldelningskriterium? Upphandlingsmyndigheten ställer just den frågan i sin vägledning om krav på föremålet för upphandlingen, och den är central eftersom de två typerna har helt olika funktioner.

Ett obligatoriskt krav är en miniminivå. Det prövas i princip som ja eller nej: anbudet uppfyller miniminivån eller inte. Ett tilldelningskriterium används i stället för att jämföra anbud och ger poäng eller värde beroende på hur väl anbudet svarar mot kriteriet.

Gränsdragningen får stor effekt på både anbudsprövning och utvärdering. Lägger du en kvalitetsaspekt som absolut krav kan du slå ut anbud som skulle ha varit konkurrenskraftiga men inte nådde precis över tröskeln. Gör du tvärtom och behandlar en ren miniminivå som tilldelningskriterium kan du behöva utvärdera anbud som egentligen inte lever upp till det verksamheten måste ha. Krav som gäller själva upphandlingsföremålet hör hemma i kravspecifikationen, medan det som ska konkurrera om mervärde hör hemma bland tilldelningskriterierna.

Miljömässiga, sociala och arbetsrättsliga krav i kravställningen

Miljömässiga, sociala och arbetsrättsliga krav kan bli aktuella i en upphandling, och Upphandlingsmyndigheten behandlar frågan i anslutning till kraven på upphandlingsföremålet. Lagen bidrar enligt beskrivningen av LOU till att uppnå samhällsmål som miljöhänsyn, social hänsyn och innovation, vilket gör hållbarhetsfrågor till en naturlig del av kravställningen.

Avgörande är att kraven har anknytning till det som upphandlas och att de inte diskriminerar eller godtyckligt gynnar vissa leverantörer, i linje med likabehandling och transparens. Upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster har dessutom en egen reglering; tjänsterna finns förtecknade i bilaga 2 till LOU.

Precis som för andra krav behöver du välja mellan ska-krav och tilldelningskriterier. Är en viss miniminivå ovillkorlig – till exempel att leveransen ska uppfylla en bestämd miljö- eller arbetsrättslig nivå – passar den som obligatoriskt krav. Är poängen att premiera det som går utöver miniminivån blir kravet i stället ett tilldelningskriterium bland de övriga.

Utvärderingsgrund: pris, kostnad eller bästa förhållande mellan pris och kvalitet

Den upphandlande myndigheten ska anta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Vilket anbud det är ska utvärderas på någon av tre utvärderingsgrunder: bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris. Syftet med utvärderingen är att bedöma anbudens konkurrenskraft och utse det vinnande anbudet.

Valet av utvärderingsgrund bör utgå från din marknadsanalys. I vissa situationer finns dock särskilda regler som styr vilken grund som ska användas, till exempel vid konkurrenspräglad dialog eller innovationspartnerskap. Valet är alltså inte fritt i alla upphandlingsförfaranden, utan måste stämmas av mot det förfarande du har valt.

Den upphandlande organisationen ska i upphandlingsdokumenten ange utvärderingsgrund och tilldelningskriterier för att identifiera det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. För leverantörerna ska det vara tydligt redan när de läser upphandlingsdokumenten hur deras anbud kommer att utvärderas.

Utforma tilldelningskriterier som är tydliga, relevanta och viktade

Tilldelningskriterierna ska ha anknytning till upphandlingsföremålet för kontraktet som upphandlas och syfta till att fastställa det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. De ska ha en skiljande effekt, ge ett mervärde i upphandlingen och leda till att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet kan identifieras.

Kriterierna ska vara tydligt formulerade så att leverantörerna tolkar dem på samma vis. Det är den enhetliga tolkningen som gör utvärderingen förutsägbar och gör att två utvärderare kan komma fram till samma resultat utifrån samma underlag.

Om du väljer utvärderingsgrunden ”bästa förhållande mellan pris och kvalitet” eller ”kostnad” ska tilldelningskriterierna som huvudregel viktas inbördes mellan varandra. Det ska då framgå vilken betydelse de olika kriterierna har i förhållande till varandra i utvärderingen. Formulera därför både innebörden i varje kriterium och dess relativa vikt i upphandlingsdokumenten.

Prioritering av tilldelningskriterier vid utvärdering

Genomför utvärderingen och tilldela kontrakt

Utvärderingen kan genomföras i ett par tydliga steg. Först prövas de obligatoriska kraven mot den miniminivå som ställts upp. Därefter tillämpas tilldelningskriterierna, varje anbud bedöms mot varje kriterium och ges det värde som kriteriet och dess viktning bestämmer. Slutligen identifieras det anbud som sammantaget är det ekonomiskt mest fördelaktiga, och kontrakt tilldelas.

Arbetet sker med stöd av den utvärderingsgrund och de tilldelningskriterier som angetts i upphandlingsdokumenten, och bedömningen ska följa det som står där. Motivera varje steg i bedömningen så att det går att följa hur ett anbud har värderats jämfört med ett annat – det är både ett led i den öppenhet som präglar upphandlingen och ett skydd om tilldelningen ifrågasätts.

För upphandlingar under tröskelvärdena och för sociala tjänster och andra särskilda tjänster finns viss anpassning av regelverket. Sedan den 1 februari 2022 gäller nya och förenklade regler för dessa upphandlingar, och den tidigare regleringen i 19 kap. LOU har ersatts av två kapitel: ett för annonspliktiga upphandlingar (19 kap. LOU) och ett för direktupphandlingar (19 a kap. LOU). Kontrollera därför alltid vilket kapitel som styr just den upphandling du genomför.

Dokumentera och följ upp – från tilldelning till leverans

Krav- och utvärderingsarbetet behöver dokumenteras löpande. LOU innehåller ett eget kapitel om kommunikation, information till leverantörer och dokumentation (12 kap.), och det finns också kapitel om avtalsspärr, överprövning och skadestånd (20 kap.) samt om tillsyn och upphandlingsskadeavgift (21 kap.). En konsekvent och transparent hantering genom hela krav- och utvärderingsarbetet minskar risken för överprövning, eftersom det då går att visa att kraven har varit tydliga, att alla anbud har bedömts på samma sätt och att tilldelningen följer upphandlingsdokumenten.

Mycket av värdet i upphandlingen realiseras först i realiseringsfasen, då avtalet ska implementeras och leveransen följas upp. Kapitel 17 i LOU handlar om fullgörande av kontrakt, och det är i den fasen som de krav du ställde i kravspecifikationen faktiskt får genomslag – eller inte.

Bygg därför in uppföljningen redan i kravställningen: bestäm hur uppfyllnaden av de viktigaste kraven ska kontrolleras, vem som gör det och vid vilka tillfällen. Avtalsuppföljningen är också det som gör att erfarenheterna från en upphandling kan föras tillbaka till nästa behovsanalys och marknadsanalys, och därmed förbättrar kommande kravspecifikationer och tilldelningskriterier.